Судьи Кыргызской Республики приняли участие в работе XIV Совещания председателей Верховных судов государств-членов Шанхайской организации сотрудничества, прошедшее  в городе Сочи.

Доклад председателя Ошского межрайонного суда  Сарыбаева Б.А.

ДОКЛАД НА ТЕМУ:

«ЮРИСДИКЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РАЗВИТИЯ»

Административное судопроизводство представляет собой судебный контроль за административной деятельностью.

Судебный надзор за законностью публичной административной деятельности представляет собой вид государственного контроля. Его специфика состоит в том, что проверяется только законность властных актов, действий и бездействия субъектов власти. Проверку проводит орган правосудия при рассмотрении конкретных дел по жалобам и искам граждан. Рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов исполнительной власти — это административная юстиция, или правосудие по административным делам.

Под административной юстицией принято понимать рассмотрение и разрешение в судебном порядке споров граждан и юридических лиц с субъектами публичной власти (административными органами) по вопросам их властной деятельности. Можно сказать иначе: административная юстиция — это рассмотрение судами жалоб граждан и юридических лиц на властные деяния субъектов публичной власти.

Возможны и иные определения. Но подавляющее большинство ученых называет следующие признаки административной юстиции:

1) это правосудие, т.е. деятельность судов в процессуальной форме;

2) она состоит в рассмотрении и разрешении споров между гражданами, юридическими лицами и субъектами административной власти;

3) это споры по поводу законности и обоснованности властных действий (бездействия).

При этом следует отметить, что основная задача судебного контроля состоит в правовой оценке действий и решений государственных органов, должностных лиц, в выявлении нарушений законности.

Создание правового государства и гражданского общества, последовательное обеспечение прав личности вплотную смыкается с задачей создания и упрочения судебной власти.

Судебная власть — это исключительная прерогатива суда разрешать возникающие в обществе в сфере права конфликты с использованием для этого особой процессуальной процедуры при наделении спорящих сторон равными правами. Носитель судебной власти — суд занимает в правовой системе особое положение, он не подчинен ни законодательной, ни исполнительной власти и выполняет в обществе функцию социального арбитража, защиты интересов личности.

По законодательству всех стран мира, правосудие осуществляется только судом. Его задачи состоят в быстрой и эффективной защите прав и свобод человека, соблюдении суверенных прав государства и её субъектов, доступности правосудия на равных основаниях для всех.

В странах постсоветского пространства, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного судопроизводства. Отсюда следует, что правосудие есть форма реализации судебной власти. Оно представляет собой вид государственной деятельности, осуществляемой судом, направленной на защиту интересов личности и общества и состоящей в рассмотрении в судебных заседаниях уголовных, гражданских, административных и иных дел, применении мер государственного принуждения к нарушителям законов.

Сказанное позволяет перейти от понятия правосудия к понятию административного судопроизводства или административной юстиции. Правосудие по административным делам осуществляется путем рассмотрения и разрешения в судах дел об административных правонарушениях; дел, вытекающих из административных правоотношений, таких как оспаривание административного акта госдуарственного органа, действия или бездействия должностных лиц. Таким образом специфическим признаком правосудия по административным делам является особая, достаточно сложная процедура рассмотрения дел. Суть этой процедуры в том, что при рассмотрении дел в судебных заседаниях применяется четко установленный законом порядок производства, призванный обеспечить быстрое и полное, достоверное установление истины, справедливое разрешение дела.

Следует отметить, что сам по себе термин «административная юстиция» внутренне противоречиво так как содержит в себе различные по своей сущности понятия «администрация» и «юстиция» Администрация (administrate) — это управление, руководство (с точки зрения характера деятельности), а применительно к соответствующим органам и лицам — это система исполнительно-распорядительных органов государственного управления и их должностные лица Юстиция (justitia) — это законность, справедливость, правосудие, а с, точки зрения органов ее осуществляющих — это система судебных органов Между управлением и правосудием существует различия как в самом содержании деятельности, так и в органах ее осуществляющих.

Управление основано на предусмотренной законом компетенции каждого административного органа, в рамках которой он действует. Административные органы осуществляют широкий круг Полномочий, в том числе разрешение споров о праве (юрисдикционная деятельность) составляет значительную часть.

Правосудие состоит в применении права к установленным в судебном процессе юридическим фактам. Осуществляя правосудие, органы правосудия обеспечивают защиту прав. Это главная задача при осуществлении правосудия. Именно поэтому следует в общем виде согласиться со следующим определением правосудия как деятельности суда по гражданским, уголовным делам, делам, вытекающим из административных правоотношений, и делам об административных правонарушениях, осуществляемая в особой процессуальной форме, с участием сторон и других участников процесса, состоящая в установлении фактических обстоятельств дела путем исследования доказательств и в разрешении дела, т.е. применении соответствующего материального закона.

Особенности административной юстиции в каждой стране достаточно существенны. Однако следует выделить несколько общих черт, которые характеризуют административную юстицию в целом.

Во-первых, для всех систем административной юстиции характерно отнесение к её ведению споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами и юридическими лицами с одной стороны, и административными органами с другой. Круг и содержание этих споров индивидуальны в каждой отдельной системе административной юстиции, однако общим для всех споров является их административно-правовой характер. Как бы не различались между собой отдельные системы, общим является наличие спора об административном праве характеризует административную юстицию как спорную юрисдикцию по административным делам.

Во-вторых, во всех системах административной юстиции в качестве юрисдикционного органа используется орган специально созданный или приспособленный к разрешению споров о праве. В одних случаях эту роль играют общие суды или специально созданные судебные органы. Следует заметить, что известный русский административист С.А.Корф не признавал наличие, административной юстиции, в государстве, где рассмотрением административных дел осуществляется обычными судами. В других случаях юрисдикционные функции возлагаются на специальные административные суды, организуемые вне системы общих судов и административных органов.

В — третьих, система административной юстиции предполагает, что, рассмотрение и разрешение административных споров происходит в установленной законом процессуальной форме. Судебный процесс в административных судах построен по образцу общего судебного и нередко почти полностью его воспроизводит. Процесс в административных судах является гласным, публичным, устным, носит состязательный характер.

В-четвертых, отличительным свойством административной юстиции является участие в административно-правовом споре органа управления, его должностного, лица, действия или бездействия или акты, которых обжалуются ( т.е. речь идет о споре между сторонами, связанными отношениями власти-подчинения).

В-пятых, особенностью административной юстиции является публичный характер объекта правонарушения (публичные права и свободы), что, впрочем, не исключает нарушения одновременно и иных прав, не относящихся к публичным. Цель административной юстиции как отмечали русские административисты Елистартов, Корф — защита «субъективных публичных прав граждан», «защита самого объективного порядка», то есть правопорядка, «обеспечение закономерности управления», гарантирование независимости административной власти.

Еще одним из характерных признаков административной юстиции является отмена либо исправление незакономерного административного акта, происшедшее в результате рассмотрения в суде иска гражданина на незаконные действия должностного лица (органа управления) это мнение высказано д.ю.н проф Бельским К.С., Бойцовой В.В., Бойцовым В.Я. Следует лишь отметить, что отмена либо исправление незакономерного административного акта может происходить не только по заявлению гражданина, но и по иску юридического лица.

Исходя из сказанного, следует определить возможный объём и характер административного судопроизводства. Следует прежде всего установить природу соответствующих дел. Это — административные дела, возникающие в сфере государственного управления и регулирования, споры возникающие из административных правоотношений, дела по защите прав и свобод граждан в сфере управления. Все эти дела  можно разделить на четыре категории:

Во-первых, обжалование гражданами актов и действий должностных лиц, государственных органов, органов местного самоуправления, нарушающих права публичного характера. Речь идет об отказе провести регистрацию юридических действий, об ограничениях и нарушениях в процессе выборов, о препятствии к занятию должности на государственной службе.

Во-вторых, споры между гражданами, юридическими лицами и государственными органами, должностными лицами по поводу правовых актов государственных органов и должностных лиц. Это могут быть ненормативные акты Правительства, министерств, ведомств, а также региональных органов исполнительной власти. Это могут быть и нормативные акты, нарушающие права других органов, организаций и граждан.

В-третьих, тематические споры — В судебной практике уже появилось большое количество дел, связанных с актами и правонарушениями налогового, экологического, таможенного и иного аналогичного законодательства.

В- четвертых, в сфере административного судопроизводства могут быть споры о компетенции в системе органов исполнительной власти. Случаев нарушений компетенции очень много.

ОСОБЕННОСТИ ЮРИСДИКЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО

СУДОПРОИЗВОДСТВА КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ:

Административное судопроизводство в Кыргызской Республике начало свое становление путем реформирования начиная с 2012 года.

Так, Указом Президента Кыргызской Республики от 8 августа 2012 года были предусмотрены следующие мероприятия в отношении реформирования административного судопроизводства:

— разработать и ввести в действие Административно-процессуальный кодекс, исключив из гражданского процессуального законодательства нормы о порядке рассмотрения административных дел;

— на базе действующего законодательства, регулирующего вопросы об административной ответственности, разработать отдельные друг от друга нормативные правовые акты, содержащие нормы материального и процессуального права.

Была создана специальная рабочая группа, состав которой был представлен судьями Кыргызской Республики, специализирующихся в разрешении административных споров, юристами аппаратов Парламента и Правительства, частно-практикующими адвокатами и представителями гражданского общества по разработке и совершенствования нового Административно-процессуального кодекса КР, в целях реализации положений Указа Президента КР(Э.К. Иманалиев, Административное судопроизводство в Кыргызской Республике: реалии и перспективы развития/ Ежегодник публичного права, Бишкек 2014 год, стр 288-293.).

Кроме того, было указано, вывести из подведомственности административных судов и передать судьям по уголовным делам и делам об административных правонарушениях, рассмотрение дел об обжаловании постановлений государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, уполномоченных применять меры административного взыскания по делам об административных правонарушениях. Что было сделано и введено в законную силу в 2019 году.

Хотелось бы отметить, что мы частично переняли опыт процессуальных процедур зарубежных стран как, Франция, Германия и др., для упорядочения в разрешении споров и деятельности административного судопроизводства.

АПК КР подробно регламентирует весь судебный процесс по административным делам: устанавливаются круг лиц, имеющих право на обращение в суд, подведомственность и подсудность административных дел судам, порядок разрешения дел. Сторонами в административном процессе являются административный истец и административный ответчик. Участниками административного процесса являются стороны, третьи лица, прокурор, и лица, содействующие осуществлению правосудия (эксперт, специалист, переводчик и свидетель.) Ну а третьими лицами являются физические или юридические лица, права которых затрагиваются или могут быть затронуты принимаемым в результате рассмотрения дела судебным актом. Третьи лица вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в суде первой инстанции, по собственной инициативе вступить в дело на стороне истца или ответчика, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Третьи лица могут быть привлечены к участию в деле также по ходатайству участников процесса или по инициативе суда. Третьи лица пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности одной из сторон, за исключением права на изменение основания или предмета иска, отказ от иска, признание иска или заключение мирового соглашения, подачу встречного иска. О привлечении третьего лица к участию в деле или об отказе в этом судом выносится определение. Если судебный акт неизбежно и непосредственно будет распространяться на определенных лиц, то суд обязан привлечь к участию в процессе этих лиц в качестве третьих лиц. В случае если третье лицо привлечено к участию в деле после начала судебного разбирательства, то судебное разбирательство начинается сначала. Кроме того, ст.38 допускает замену ненадлежащего ответчика. Суд, установив при подготовке дела или во время разбирательства дела, что иск предъявлен не к тому ответчику, который должен отвечать по заявленному требованию, может с согласия истца, не прекращая дела, допустить замену ненадлежащего ответчика надлежащим, о чем выносит определение. После замены, рассмотрение дела производятся с самого начала.

В законе Кыргызской Республики «Об основах административной деятельности и административных процедурах» вводится понятие:

дискреционные полномочия — совокупность прав и обязанностей административных органов, их должностных лиц, предоставляющих им возможность по усмотрению определить вид и содержание (полностью или частично) принимаемого административного акта, либо предоставляющих возможность выбора по усмотрению одного из нескольких предусмотренных законодательством вариантов решений;

дискреционное решение — решение административного органа, его должностного лица, относящееся к его компетенции, принимаемое по усмотрению в соответствии со смыслом и целью реализации дискреционных полномочий.

Аналогией АПК Германии с АПК КР является то, что суд вправе проверить правомерность административных актов, принятых как на основании прямого указания закона, так и по усмотрению административного органа. Если административный орган реализовал дискреционные полномочия, суд проверяет, не превышены ли пределы дозволенного для его усмотрения. По мимо этого суд в праве пользуясь принципом инквизиционного характера, устанавливать на основании не только доказательств, которые собрали стороны или по их инициативе истребовал суд, но и доказательств, собрал суд по собственной инициативе, то есть, по административным делам введен принцип презумпция вины ответчика- субъекта властных полномочий. Административный орган должен предоставить суду все имеющиеся у него документы и материалы, которые могут быть использованы в качестве доказательств по делу и обязан доказать правомерности своего решения, действия или бездействия.

Истец в соответствии со своими возможностями участвует в собирании доказательств.

Иностранные официальные документы признаются в суде письменными доказательствами без их легализации или апостилирования в случаях, предусмотренных международным договором, участницей которого является Кыргызская Республика.

Юрисдикция административного судопроизводства КР разрешает проводить рассмотрение дела в порядке упрощенного (письменного) процесса (ст.130, ст.131 АПК КР).

Многолетний административно-правовой опыт и взвешенный учет современных ситуаций постсоветских стран дают основание для крупных решений и действий в этом направлении. Заметим, что для формирования административной юстиции есть два юридических основания:

Конституционное — судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного, уголовного судопроизводства.

Законодательное — допускается учреждение на основе закона специализированных судов.

В литературе высказано мнение, что целесообразно на данном этапе создавать административные коллегии в Верховных судах республик и областных судах. Накопленный опыт позволит, далее, сформировать сеть региональных административных судов, по составу соответствующие структуры приобретут необходимый опыт. Его накопление и осмысление приведет к совершенствованию закона «Об административной юстиции» или Административно- процессуального кодекса, в котором целесообразно а) определить задачи, порядок образования и состав административных судов, б) установить подведомственность дел, а именно рассмотрение жалоб граждан, юридических лиц на решения, действия, бездействие исполнительных органов, споров о компетенции исполнительных органов дел об административных правонарушениях и т.д., в) скорректировать подведомственности дел другим судам в частности арбитражным.

Специфика административных дел такова, что их разбирательство, требует особых организационных форм и особой судейской квалификации. Административная юстиция со всей очевидностью предпочтительней административного (иерархического) порядка обжалования, а также прокурорского надзора. Органы административной юстиции не связаны yзами службы и мундира в отличие от административных органов, более независимы и беспристрастны, чем ведомственные инстанции. От прокурорского надзора административную юстицию выгодно отличают наличие процессуально регламентированных положений, связывающих участников процесса, взаимными правами и обязанностями, гарантирующими их равенство и состязательность. Кроме того, передача на рассмотрение именно административных судов всего массива дел, вытекающих из административных правоотношений, за исключением административных правонарушений во-первых, окажет влияние на законность и обоснованность выносимых судом решений, во-вторых, coздаёт надежные гарантии правам и свободам граждан, которые зачастую нарушаются при административном (внесудебном) разрешении возникших споров.

Необходимость развития административной юстиции в нашей стране – относительно медленный процесс. Однако вопрос не в том, что в обществе не имеется потребности в деятельности административных судов, но в том, что не достает теоретических и прикладных разработок механизма административной юстиции во всех постсоветских странах. Не обращается должного внимания на проблему соответствующей подготовки специализированных административных судов, организации полисистемного судебного механизма, в котором административная юстиция займет соответствующее место.

В заключении могу добавить, что, можно включить в административное судопроизводство меры по ответственности должностных лиц уполномоченных решать административные споры в досудебном порядке, иметь высшее юридическое образование подтверждающего дипломом и предоставить доказательства на основании чего или какого порядка положений, усмотрений было принято соответствующее решение, в случае чего не обоснованности решения или за не предоставления доказательств принять в отношении должностного лица административного органа соответствующие нормы.